作者:宋伟国

    汕头作为我国首批设立的经济特区之一，现已先后具有经济特区改革试验和地方立法两项重大权利。

    所谓经济特区试验权，是指国家最高权利机关依据法律和职权授予经济特区在改革开放过程中，在经济特区范围内具有先行试验，优先探索的特殊权利。此种试验权利的内容十分广泛，涉及到经济特区改革、开放和现代化建设的方方面面。

    所谓经济特区立法权，是指国家最高权利机关依据法律规定授予经济特区所在地的省或市地方人民代表大会及其常务委员会具有自行制定地方性法规并在经济特区范围内实施的特殊权利。我国《宪法》第3条明确规定，在中央的统一领导下，要"充分发挥地方的主动性"，宪法和地方组织法还规定，地方权利机关可以根据本地区的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，自主制定地方性法规。我国《立法法》第六十五条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围之内实施。

    第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年3月17日通过决定授予了汕头市地方权利机关地方立法权。

    一、经济特区试验权的精神实质。

    （一）、试验权具有授权和鼓励经济特区依法改革开放，在全国率先试验的特权。"创新精神"是试验权的精神实质和价值取向。

    我国的改革开放和法制建设是由潜入深，以渐进的形式进行的。二十年前国家在沿海设立经济特区的本意，就是将这些区域作为我国改革开放的试验区，充分下放权利，支持和鼓励经济特区所在地的地方政府勇于改革和创新，以便通过试验探索出一条适合全国改革和发展的道路。邓小平同志早在一九八五年就指出"改革开放是很大的试验""深圳经济特区是个试验，路子走得是否对，还要看一看。它是社会主义的新生事物。搞成功是我们的愿望，不成功是个经验嘛。""这是个很大的试验，是书本上没有的。"试验意味着扬弃过去，开拓和创造未来。其中，"创新精神"是特区改革和发展的精神实质。邓小平同志在一九八七年指出"我们干的事业是全新的事业"，一九九二年南巡时又进一步指出"深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神，没有一点'冒'的精神，就干不出新的事业。"深圳等经济特区发展的成功经验无不体现和验证这一论断。经济特区创新和发展，国家授予的试验权是重要的法律保障。创新是宗旨和目的，试验是方法和手段。

    （二）、经济特区改革实验的成果亟待地方立法的有利保护和巩固。

    江泽民同志曾经指出"我们正在加快建立社会主义市场经济体制，这种新的经济体制必然要求有一个与之相适应的完备的社会主义法制。因此，我们一定要从我国的国情出发，按着社会主义市场经济发展规律，努力建立和健全能够有效引导和规范经济活动，维护经济秩序，保障国家对经济运行的宏观调控和管理的法制体系。"经过多年的努力，汕头经济特区的改革、试验和发展已取得可喜成就，经过多年实践验证的改革开放经验需要总结，许多成功的经验和方法需要以地方立法的形式予以保护。因此，总结、保护和规范经济特区改革试验成果是经济特区地方立法的一项重大而现实的任务。

    二、创新性是经济特区地方立法权表现的突出特点

    经济特区立法属于全国地方性立法的范围，在具有一般地方性立法的普通属性外，更加突出自主性和创新性。依据美国自然法学家富勒提出的法制的八条原则；法律的一般性（普遍性）；法律要公开（公开性）；法不溯及既往（非溯及性）；法律要明确（明确性）；避免法律中的矛盾（统一性）；法律不应要求不可能实现的事情（可行性）；法律要稳定（稳定性）；官方的行动要与法律一致（一致性）等。参照法律的上述这些属性，关于地方立法权的特点不同机构和学者有许多不同提法，概括起来具有普遍性的特点有：

    1、地域性，也称属地性，即地方立法仅在特定的地方区域内生效和施行，具有地域局限性；

    2、分权性，即地方立法是中央和地方划分权利在法律上的表现形式，是中央集权和地方分权相结合的产物；

    3、从属性，即地方立法对于中央立法来说，它只在某一区域，就本行政区域的经济、政治、文化的发展需要而进行立法。由于地区是国家整体的一个组成部分，这就决定了地方立法具有从属性，一方面，地方应服从中央，地方性法规不得同宪法、法律、行政性法规相抵触，另一方面，依据我国宪法和立法法规定，全国人大及其常委会作为授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权；

    4、自主性，即要充分发挥地方在立法方面的主动性，通过地方立法解决地方迫切的立法需求。

    上述特点是地方立法的一般特点，由于广义上经济特区立法属于地方立法范畴，地方立法的普遍特点同样存在于经济特区立法。但由于经济特区的这种授权立法又不完全与各省、市、自治区的地方立法等同，因此，经济特区立法在含有地方立法一般性特点的前提下，又有自身特点，即，笔者认为，创新性是经济特区立法的突出特点。

    创新性是经济特区在立法领域运用国家授予的经济特区试验权的一种体现。国家授予经济特区的试验权的内容和涵义是广泛的，以创新精神为标志的试验权不仅是促进改革和发展的直接动力，在民主与法制建设领域，在经济特区地方立法进程中也应当是勇于开拓和进取的精神动力。

    创新性也是经济特区"用足、用够"立法权为本经济特区经济建设和社会发展服务的客观要求，是经济特区搞好用好立法权，在全国率先实现"依法治市"、建立健全地方法制的当然选择。

    三、当前各地地方立法存在的主要问题及启示

    （一）、当前各地地方立法的基本情况和普遍存在的问题

    据有关资料表明，仅从1979年至1992年底，全国各省、市已制定地方性法规3230件。1992年后各地的地方立法更如雨后春笋般地出台。从立法的类别上看，不仅有解释性、补充性立法，而且自主性立法越来越多。内容涉及政权建设、财政、经济、公安司法、环境卫生、民族问题等方方面面，而且，经济体制改革、经济管理方面的立法比重也越来越大。地方立法配合中央立法，甚至在有些方面，先于中央立法，为中央立法积累了经验和创造了条件，为地方的经济体制改革，为社会主义市场经济体制的建立，发挥了重要作用。地方立法已经成为我国立法体系中一个不可缺少的方面。当然，在地方立法繁多的情况下，也普遍存在一些问题：

    1、地方立法缺乏新意，多是对现有法律在地方的实施进行补充性、解释性立法。

    2、普遍存在相互攀比现象，照抄照搬法律条文的现象比较普遍。有的地方搞形式主义，人云亦云，既浪费人力物力，造成法内容的庞杂与重复，也不利于体现上位法的权威。

    3、地方立法普遍滞后于当地经济建设的发展，造成地方立法预测性、指导性差，使本来就不鲜活的地方性法规的生命力缩短，未能完全达到地方立法的目的和初衷。

    4、地方立法中的地方保护和部门利益倾向严重。

    （二）、原因和启示。

    地方立法出现上述问题的原因是多方面的，但追其根源，缺乏创新性是地方立法容易失去光彩的主要原因。地方立法如果缺少创新精神，很难会制定出真正有价值的地方法规。

    我国的统一立法活动相当活跃，江泽民同志在"十五大"报告中，明确提出依法治国、建设社会主义法制国家，是党领导人民治理国家的基本方略。为实现这一方略江泽民同志又提出了"加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系"的具体要求。目前，我国国家立法体系已经建立，并且必将越来越完备。国家立法活动频繁，立法面广泛，立法技术和质量逐步提高。这些，都为地方立法提出更高的要求。实践已经证明，地方立法，尤其是经济特区立法欲发挥其独特的魅力和作用，只有在发挥勇于创新精神上下功夫，才会在地方立法领域里有所作为和突破。例如，1987年10月颁布的《广东省经济特区涉外公司条例》，是以新中国第一部公司立法的地位而载入史册。又如1987年7月起实施的《深圳特区涉外公司破产条例》，和1988年10月起实施的《广东经济特区劳动条例》都是先于中央立法而制定的。它们为经济特区的建设，为引进外资和先进技术，先进的管理方法，提供了法律保障，也为中央立法积累了经验。 

    四、"立法保护创新，创新带动立法"--经济特区试验权和立法权的内在联系及相互促进作用

    （一）、"立法以保护创新"

    这是从经济特区立法的作用和任务方面提出的。经济特区依法行使特区试验权，发挥经济特区优势，目的是为搞好搞活特区经济，吸引外资，为探索适合中国发展的道路积累经验。对于20年来经济特区改革开放试验取得的经验和成就，需要地方权利机关以立法的形式加以肯定和保护。地方立法作为上层建筑的组成部分，其使命是为经济基础服务，这是社会主义法律本质所决定的。

    （二）、"创新以带动立法"

    这是从经济特区的特性和改革开放试验的总体要求提出的。特区立法作为经济特区法制建设的重要组成部分，其一切活动不可能超越经济特区地方的总体要求和规划，经济特区的试验权适用于经济特区的方方面面，经济建设可以试验，地方立法也应引入试验和创新精神。经济特区立法失去创新精神，与国家授予经济特区立法权的本意和宗旨相悖。

    经济特区立法提倡创新精神，但不是主张盲目立法。立法在体现其最高权威性、严谨的程序性、严肃的保障性等方面特点的同时，作为经济特区的地方立法更应体现其鲜明的时代性，即要勇于体现和保护改革开放的创新成果，敢于以立法的形式对被时代证明已经不合时宜并且阻碍社会进步的旧的机制和行为加以禁止。 

    五、当前汕头经济特区改革试验和有立法需求的领域（本文暂略）