农民占地之后——小记十七户农民状告镇政府的行政诉讼案件

2020-07-06 11:20:05

一九九六年十月

作者:宋伟国


    一九九六年七月二日上午,广东省潮州市中级人民法院大审判庭,国徽高悬,身着制服的会议庭法官正襟危坐,居高临下的审判台庄严肃穆。审判台左侧的原告席上原告代表和诉讼代理人康概陈述,右侧的被告席上被告诉讼代理人也据理辩驳,审判正在法庭组织下紧张有序地进行。旁听席上百余位来自潮安县浮洋镇马洋管理区及邻近村社的农民们,目光热切地观看着潮安县人民法院行政庭就原告浮洋镇马洋管理区陈秋贵等十七户农民诉被告浮洋镇人民政府不服土地管理行政处罚纠纷案的审判。为什么朴实谨慎的农民们会和自己平日里尊敬信任的父母官一同走上法庭呢?……


    一、农民为护地而非法占地


    三年前,一亲笔直宽阔的扩建后的水泥公路潮汕公路如一条银链划过潮安县浮洋镇乌洋管理区部分农民在陇后顶经营的责任田。护路给人们带来喜悦的同时,一部分国扩建公路而让地搬迁的农户因对管理区的腾退地安置不满意,眉宇间又浮起愁云。而此时,管理区又在有些问题未妥善解决的情况下,将沿公路农民们经营的土地有偿转让给县里某地产公司,激起群众的反对。一九九五年九月至年底,管理区部分群众针对管理区擅自违法转让土地和腾退安置不合理等情况纷纷向有关部门反映。在农民们得知管理区因该宗土地买卖纠纷正与县某地产公司在潮州市中级人民法院诉讼之时,农民们经过反复研究和多方请教终于决定以利害关系人,即第三人的身份正式向法院提出要求参加诉讼的申请。潮州中院鉴于本案情况裁定中止了诉讼。农民依法参加诉讼的要求未能实现。九五年末九六年初,农民们在多方反映情况未有结论的情况下,为防止可能失去所承包经营的公路沿途的土地,不得已纷纷在公路沿途自己经营使用的土地上挖筑地基,有的建起部分建筑物或构筑物,形成了护地、占地的事实。


    二、难令农民们服从的处罚


    面对农民联户上访和为护地而私自占地建房的情况,该管理区和镇政府在研究后,于一九九六年一月九日以镇村镇建设管理办公室、镇国土所和乌洋管理区办事处的名义联合对当事的农民发出了《关于陇后顶违法占地处理通知书》。该处理通知书根据镇政府《关于乌洋管理区部分村民在随后顶违法占地问题的处理决定》,对占地农民分别处以每间占用铺地罚款15000元或14000元,占用铺地每平方米一次性收取土地租金250元,每间铺地收综合费 5000元的诸项处罚,并限定上述款项应于本月十八日前全部交清,逾期未交,后果自负。


    根据此种处罚标准,每户占地农民平均应支约六、七万元,多则十万余元的费用。且农民们在收到处理通知时距交款期限界构已没有几天了,被处理的十七户农民不服,当即决定委托律师开始提起行政诉讼的准备工作。


    三、风云突变,立案的前前后后


    一九九六年一月十四日,在十七户农民将十七份状纸递交潮安县人民法院行政庭,正等待法院就是否立案问题予以审查研究答复之时,十九日,被告浮洋镇人民政府针对本案农民占地的同一事实。在未明示撤销前一份处理通知书的基础上,又制作了《土地管理行政处罚决定书》。此份决定书纠正了前次处理通知的诸多不当和不合法之处,在认定事实,运用证据,适用法律和制作程序等方面有所提高。但处罚内容是无条件拆除在所占土地上兴建的建筑物和搭建物。农民们面对被告被诉后又补作的处罚决定书震惊了,尽管第二份处罚决定依法制作,可谓无懈可击,但从全案考虑,从护地占地的前因后果衡量,该处罚决定不难品出有报复制裁的成份。已置身于进退两难处境中的农民们犹豫之后毅然决定继续将官司打下去,众原告及代理人征得法院准许后,于同月二十六日全面修改了已经呈交法院的《起诉状》,将被告的二个不同内容的行政处罚行为均推上法庭评判。


    四、针锋相调


    法庭上被告的诉讼代理人对于镇政府的二次处罚行为予以全面阐述。1、镇政府第一次处罚,即《关于陇后顶违法占地处理通知书》不属于具体行政行为,其仅是镇政府任意性规定,没有强制性,被通知者可以不执行通知所规定的事项,因此,通知说明逾期交款后果自负,该通知生效期限至一月十八日止。此阶段依被告的解释为软措施阶段。2、一月十九日进人硬措施阶段,镇政府对逾期未交清款项的占地者依法从严处理,发出限期拆除建筑物的《土地管理行政处罚决定书》,以前的处理通知自然失效,无需撤销。3、第二次的处罚决定认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,建议法院子以维持。面以被告看似坦然的辩解。原告及代理人在起诉状论点的基础上进一步强调指出:首先,被告于一月九日作出的《关于陇后顶违法占地处理通知书》是具体行行为的性质勿容质疑。从该处理通知书的行文,处罚内容和制作者的用意,以及该通知发出后的影响和作用等方面分析判断均属于具体行政行为性质。且此份乱罚款滥收费内容的行政处罚没有法律依据,程序违法,不应予以维持。被告针对同一事实在没有明示撤销第一种行政行为的前提下,于同月十九日,在原告赴法院立案后又创作第二种具体行政处罚行为,在同一事实基础下的决定相互矛盾,令原告难以适从违反行政处罚的统一性原则。其次,被告二次行政处罚行为不合理,忽视了原告所在的管理区违法卖地在先,对原告造成侵权的事实情节,尤其是在农民多方反映情况问题得不到解决,最后到法院依法行使诉权的时候,被告故意加重处罚,带有打击报复性,违反行政行为的合理性原则。此外,原告及代理人还当庭举证列举了被告下属乌洋管理区土地管理混乱的事实,尤其是从被告的举证中反证出该处罚应收的款项不是依法上缴国库,而是有地方自用的打算,严重不合法,等等。激烈的辩论,深入的探讨,被告二次行政处罚的用意已十分明朗,法庭充也分听取了各方的意见和理由。


    五、不打不相知


    紧张的庭审过后,法庭又耐心细质地听取了诸位农民原告的意见,讲解有关法律,并多次创造机会使众原告人和镇里及管区领导坐下来交换意见,大家在冷静的气氛里有机会对争议的主要问题深入地思考。通过交流,农民们对镇政府和管理区在本案诉讼后表示将依法全面加强土地管理,对沿公路的建设开发统一规划统筹安排的想法表示了理解和信任,被告也对农民为护地而形成的占地现状子以重视和持慎重态度。双方从长远考虑,为恢复和加强政府与群众间的联系和信任,淡化矛盾,变不利因素为有利因素,在一九九六年八月末九月初,被告委托其下属部门陆续与诸位原告就争议的土地问题重新签订了协议。双方商定,将案件争议的已被农民占据土建的土地重新租赁给农民。土地租赁期六十年,土地使用证由管理区统一办理,农民在租赁土地上的建筑活动应由政府有关部门统一规划建设,农民按正常标准分二次向管理区支付土地租赁费,等等。反复磋商酝酿的《土地租赁协议书》终于出台了。


    六、撤诉


    《土地租赁协议书》正式签属生效后,九月初,十七户原告又在代理律师起草的《撤诉申请书》上郑重地签上名字,并集中向法庭呈递。九月十日,广东省潮安县人民法院制作了《行政裁定书》,裁定书我明:

    原告不服潮安县浮洋镇人民政府一九九六年一月九日关于陇后顶违法占地处理通知及一九九六年一月十九日浮府(1996)[ ]号土地管理行政处罚决定,向本院提起诉讼,本院已依法受理。在审理过程中,原告因被告已改变了具体行政行为,双方已达成案外和解,遂向本院申请撤诉。经审查,本院认为,原告的请求符合有关法律规定,经本院审判委员会决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定,裁定如下。

    准于原告xxx撤回起诉。

    至此,困扰了十七户农民和镇政府近二年的占地问题终于圈上了一个句号。


    七、一点思考


    作为合并审理的十七个行政诉讼案件中十七位原告的代理律师,笔者代理农民参与了案件审理的全过程,办案的辛劳和感触不必赘述,在被告改变具体行政行为,农民怀着胜诉的喜悦而撤诉之时,身为他们的代理人笔者也有片刻的欣慰。然而,法庭上的激情涌过之后,眼前拂不去的仍有一连串的省略和……

    假如引起农民护地、占地的起因没有发生,假如农民不是通过不合法的占地作法,而是通过其它方式去解决问题;假如镇政府的行政处罚完全合法合理;假如诉讼双方早一点自我反思,多一点克制;假如……

    农民占地之后,诉讼风波吹过的大地比往日似乎更加宁静和协……


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